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让改革红利更多更好地惠及农民——重庆深化农村改革纪实

来源:本站    编辑人:重庆土交所    编辑日期:2015-07-08    浏览次数:

 

  


重庆市黔江区青山绿水间的新农居

 

党的十八届三中全会拉开了全面深化改革的大幕,神州春潮涌动。

最近,重庆市委成立了全面深化改革领导小组,把农业农村体制改革作为重点专项之一,要求围绕中央全面深化改革重大部署,紧密结合重庆“三农”实际,不断创新体制机制,增强农业农村发展活力。重庆正在精心绘制进一步统筹城乡发展、深化农村改革的蓝图。

作为撬动西部大开发的战略支点,作为全国城乡现状的缩影,重庆算得上是国家最大的一块改革“试验田”。早在2007年,重庆就被国务院确定为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”,聚焦城乡发展一体化,担当改革“探路先锋”的角色。

在改革进入“深水区”的今天,面对新形势、新任务,贯彻中央精神,重庆的农村改革将如何谋篇布局?其试验区建设将如何进一步推进?城乡统筹的水平又将如何进一步提升?带着这些思考和问题,不久前,记者深入巴渝大地,访农户,进企业,看合作社,与农民、合作社理事长、龙头企业负责人、基层干部和一些“三农”工作者近距离接触,感受到了重庆的干部群众贯彻落实中央精神、积极投身农村改革的激情和氛围,见证了重庆全面深化农村改革的探索正在深入推进。

从城乡统筹破题,到改革“深水区”探路——

既要大胆探索,又要迈稳步子

集大城市、大农村、大山区、大库区于一体,重庆向来被视为国情现状的代表。

占全市95%的农村面积、60%的户籍农业人口,城乡居民收入比3.03∶1,城乡差距产生的种种矛盾,在这座直辖市的数据里有着充分体现。

小康不小康,关键看老乡。如何加快破除城乡二元结构,促进工农互惠、城乡共荣,成为重庆发展中回避不开的“硬”任务。

正因为如此,国家才将求解城乡统筹这一全国性难题的任务放在了重庆的肩上。

“要深入开展调查研究,找到既符合中央改革发展方针,又能够切实解决重庆自身问题的城乡统筹发展的制度和模式,做到敢闯不鲁莽、能干有智慧、会改有办法。”在重庆成为国家统筹城乡改革试验区之初,时任重庆市委书记汪洋就用这样的论述为重庆改革定调。

随后,根据国务院批复的改革试验方案,重庆出台了一系列重大举措:以“三权”抵押融资为重点创新农村金融服务,以“地票”为重点推进农村土地改革,以土地入股为重点发展农村新型股份合作社,以构建新型农业经营体系为重点创新农业发展体制机制,以农民工为重点实行户籍制度改革……改革涉及多个领域多个环节,而“三农”问题始终是重中之重。

2012年,时任中共中央政治局委员、国务院副总理、重庆市委书记张德江强调:做好统筹城乡改革发展,科学发展是关键,解决“三农”是难点,深化改革是动力,综合配套是保障,提高素质是基础,注重实效是标准,顺应规律是原则,形成合力是方法。重庆的农村改革迈出了新的步伐。

“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”十八届三中全会对城乡统筹发展、深化农村改革作出了重大部署。这对重庆的探路者来说,无异有了前进的罗盘。

“按中央的统一部署和安排,结合实际抓好贯彻落实。”2013年年底,中共中央政治局委员、重庆市委书记孙政才强调:对一些看得准、有基础的改革事项不犹豫、不观望,要超前部署、大胆探索,争取先行先试、加快推进;要坚持正确处理改革发展与稳定的关系,胆子要大,步子要稳。

重庆市提出,在下一阶段深化农村改革中,要在继续推进确权颁证、完善“地票”交易、农村“三权”抵押融资和构建新型经营体系的基础上,深化股份合作社建设和户籍制度改革,推进农村产权流转交易市场建设、农村集体建设用地综合开发利用、完善农业保险体系、建立农产品合理的价格形成机制、农村金融制度创新、构建农产品市场流通体系等新的改革事项,力争到2017年,全市主要改革事项取得重大阶段性成果。
从完善土地权能,到城乡要素的平等交换——

既要维护好原本属于农民的权益,又要让农民得到更多

钱从哪里来,人往哪里去,地由谁来种……破除二元结构,意味城乡之间各种资源要素的交流重组。在这个过程中,重庆首先要做的,是维护好那些原本属于农民的权益。

对农民来说,这其中跟他们关系最直接最密切的莫过于土地权益的保障和土地红利的分配。

隆冬时节,梁平县蟠龙镇青垭村村民王兴贵家的几分山坡地里,花椰菜、青菜头等各色蔬菜长得郁郁葱葱。62岁的王兴贵告诉记者,这片菜地,原本是他家闲置的宅基地,经过复垦后变成了菜地,由他自家来耕种,同时,他还拿到了近10万元的“地票”价款。

王兴贵所说的“地票”,是重庆改革中的一项创新之举:闲置、废弃的农村宅基地等集体建设用地,经过复垦验收后变为耕地,腾出的建设用地指标优先保障农村发展后,节余部分以市场化方式公开交易,从而形成“地票”。重庆市规定,城市新增经营性建设用地必须使用“地票”。

重庆市国土房管局有关负责人说,“地票”制度的创新之处在于,先复垦后占地,有效保证了耕地占补平衡;同时,通过“地票”,大范围、远距离反哺农村成为可能,哪怕最贫穷最边远的地方,“地票”价格也不会缩水。

而这一制度的更大意义在于,“地票”交易过程中所产生的收益,完完全全留在了农村,85%归农民,15%归集体组织。自“地票”制度施行以来,累计交易13.15万亩,均价20.32万元/亩,200多亿元资金通过这一渠道回流农村,改变了以往城市单向抽取农村优质资源的状况。

维护好农民原有的财产权利只是第一步。重庆在改革中,还赋予农民更多的财产权利。     

石柱县龙沙镇石岭村的马培贵就是受益者之一。老马从事草莓种植多年,积累了丰富的种植技术和经验,但由于一直贷不到款,没法扩大规模,只能“小本经营”。“家里除了这房子,没啥值钱的。这房子在银行又不能抵押。”马培贵无奈地说。

如今,马培贵不用再为贷款发愁了。自从重庆试行农村“三权”抵押融资以来,农民享有了更充分的财产权利,可以用土地承包经营权、房屋和林权作为抵押向银行贷款,原本“沉睡”的资源变成了“活资产”,城乡间要素流动和资源合理有效配置的体制壁垒逐渐被打破。马培贵利用自己的宅基地向重庆市农商行石柱支行申请了10多万元的贷款,草莓种植迅速从10个大棚增加到26个,年纯收入也从10万元增加到了25万元。

“自启动以来,重庆农村‘三权’抵押融资呈现出较快增长之势。截至2013年末,全市累计发放农村‘三权’抵押贷款486亿元,贷款余额327亿元。”重庆市金融工作办公室主任阮路介绍说。

“要激活农村劳动力、土地、金融等要素资源,构建城乡要素合理流转的制度通道。”重庆市市长黄奇帆表示,这是重庆下一步改革仍将继续发力的方向。
从琢磨“种什么养什么”赚钱,到推动生产经营方式转变——

农民持续增收需要内生动力

“‘三农’工作的核心是农民问题,农民问题的根本是利益问题,利益问题的关键是收入问题。”这是重庆市委确定的“三农”工作主线,也是重庆城乡改革的方向所在。

保障农民权益,是改革的首要原则;增加农民收入,则是改革的最终追求。但农民的持续增收,需要源源不断的内生动力,产业支撑必不可少。

谈到产业,时任奉节县副县长卢祖华感受颇多:“以前大家更多的是考虑种什么、养什么赚钱,这不是根本性问题。市场千变万化,促进农民持续增收从根本上来讲,需要推动农业生产经营方式的转变,也就是从一家一户的小规模经营,向适度规模经营转变。”

这种转变,近年来在重庆正蓬勃兴起。引领转变风潮的是家庭农场、专业大户、合作社、龙头企业等一批新型农业经营主体。

“合作社要实现规范发展真不容易。”奉节县蜀东门脐橙专业合作社理事长杨军看似简单的一句话,包含了自己组建合作社多年以来摸爬滚打的经验。蜀东门合作社如今已经是全国示范社,带动了600多户社员增收致富。但在合作社成立之初,如何规范社员行为,让杨军极为头疼,不少社员交给合作社的橙子以次充好,或者掺杂非社员的橙子,合作社既要免费培训农民,又要承担市场风险,辛辛苦苦到头来还落不下一个好。

新型主体的培育不是一时一日之功。杨军的经历,事实上也印证着重庆农业适度规模经营的发展历程,一路上起起伏伏,摸索前行。

记者来到石柱县大歇中药材专业合作社时,这里正在召开培训大会,社员从十里八村赶来,屋子里一派热火朝天的场面。合作社理事长马泽奎告诉记者,目前已经有3000多户社员以土地入股的方式加入合作社,入股的土地统一种植中药材,社员成为合作社的“股东”,享受土地租金和按股分红。

这种突破传统合作社范畴的新型土地股份合作社,近年来在重庆甚为“风行”,通过这样的方式,土地资源被充分激活,既解决了撂荒问题,又拓宽了农民增收渠道。

“尊重农民和合作社的创造,以实践为最高检验标准,不预设框框,不求全责备,不强求一律,只要法律没有禁止,只要有利于农业发展和农民增收,都允许试。”谈到土地股份合作社对现行的合作社法的突破,重庆市农委主任夏祖相表示。

正是遵循这样的理念,重庆不断探索着适应不同生产需求的多样化合作形式和组建方式,以土地、资金、生物资产入股组建的新型合作社遍地开花,农业各要素实现了有效组合,唱响了“田野大合唱”。

放眼全市,截至2013年底,经工商注册登记的农民合作社已达到1.8万余个,实有成员290多万户,农民参合率达44.9%。此外,有各类专业大户约12万个,全市有家庭农场9400多个。

各种规模经营主体的出现,促进了农业科技落实到位。在万州区的万亩玫瑰香橙园,公司负责人陈贵兵告诉记者,通过跟科技人员紧密结合,园区的种植技术不断实现突破。这种橙子如今可以从2月份挂果,一直到4月底,亩产值达到1.5万元。

“生产的规模化为农技推广应用创造了更好的条件。”万州区农委主任任延平说,希望通过这种规模经营的示范带动,让更多人看到农业的希望。目前,万州已经建立了柑橘、柠檬、蔬菜、水产等一批特色产业基地,新型经营主体成为万州现代农业发展的领军者。

规模化经营还带来了对社会化服务的需求,一支支专业服务队应运而生,对接新型经营主体。政府的培训和引导,加上市场推动,使得越来越多的熟练工人涌现出来,成为新型职业农民。

特色产业、新型经营体系、新型职业农民,共同构成了一幅依靠现代农业促进农民增收的绚烂画卷,农民增收的内生动力正在逐渐形成。对此,重庆市委常委、万州区委书记徐海荣表示,“要坚持以市场为导向、效益为中心、增收为目的,因地制宜、突出特色,大力发展特色效益农业,努力探索符合实际的农业产业化发展路子,进一步促进农业增效、农民增收。”
从“洗脚上田”到扎根城市——

城镇化不是造城,也不是简单地把农村户口变为城镇户口

“人往哪里去”是重庆改革中绕不开的话题。

尽管在城镇化过程中,大批农民已经“洗脚上田”,进城务工,但二元分割的城乡制度,却阻碍着农民真正融入城市。

“不合理的户籍制度影响了进城农民获得与市民同等的社会保障和福利待遇,这不仅成为进城务工农民心头的一道硬伤,也是加快推进城镇化和农业现代化的重要制约因素。”重庆市副市长张鸣说。

进城农民虽然已经从土地上解放出来了,但在缺乏足够社会保障的情况下,对土地流转始终有顾虑。

一直备受关注的重庆“户改”就是在这样的背景下拉开了帷幕。

“发展经济需要土地,我们可以理解,关键是看给我们多少补偿。政府承诺的退休金现在够用,但还不晓得等我们老了够不够用、会不会不给发了?”针对之前有的地方“土地换社保”的做法,梁平县城西乡兴隆村7组村民林丽华坦言。

在重庆“户改”中,市长黄奇帆的“衣服论”颇为知名:城市户口上捆绑了养老、医疗、教育、住房、就业“五件衣服”,农村户口则捆绑了宅基地、林地、承包地“三件衣服”。重庆要在给转户进城农民穿上城里的“五件衣服”时,不脱掉农村的“三件衣服”,“不让农民裸着身体出村”。这样,进城农民进可以在城市落地生根,退可以返回农村从头再来,这就最大程度地解决了农民进城的后顾之忧。

然而,大量农民转户进城,重庆负担得起这个成本吗?农民进城后需要稳定的就业,重庆是否到了这样的发展阶段,能否提供足够的就业岗位?

对此,重庆市发展与改革委相关负责人告诉记者,重庆农民工户籍制度改革具有多主体和长周期分摊的两个特点,改革成本大体由政府、用工企业、社会各承担1/3,并且大部分改革成本并不需要一次性即期支付,而是一个长周期摊销过程。政府主要承担城市扩张过程中基础设施和公共服务的投入,这是政府的常规性工作,不会对财政有太大的压力;用工企业主要是依法承担转户农民工参加城镇职工养老保险和医疗保险的新增缴费部分;农民工承担个人缴费部分;房地产商等社会主体承担退出宅基地所需成本,通过“地票”交易市场化机制实现平衡。所以,农民工户籍制度改革成本总体可控。转户进城也绝不是“大呼隆”、“运动式”,门槛虽然在逐年降低,但并不等于完全无条件。进城农民在不同城区落户,对住房、就业、学历等有着不同层次的要求,既要考虑城市的吸纳能力,也要考虑农民在城市的实际生存能力。

“城镇化是关乎全局、支撑发展的大战略,城镇化不能简单理解为造城,不是简单地把农村户口变为城镇户口,而是要有序推进农业转移人口市民化,是‘人’的城镇化。”孙政才强调,要坚持以人为本,坚持城镇化与新型工业化、农业现代化相协调,实现城乡一体化、区域一体化、城镇体系化、整体功能最大化。

农业现代化需要减少农民,而农民进城又要遵循城市的实际发展阶段。城乡之间环环相扣,农村改革终究要放在城乡发展的大背景下来看。这也正是重庆统筹城乡改革试验之于“三农”的意义。

与此同时,减少农民也不是消除农民。尽管重庆城镇化率已达58%,但依然有上千万农民生活在农村。因此,在大力推进城镇化的同时,农村的建设同样重要。尤其是那些边远穷困村庄,并没有被改革大潮所忽略。

记者走进开县长沙镇齐圣村,群山环抱中,一个现代化新村映入眼帘。一栋栋现代化小楼整洁美观,运动场、幼儿园、卫生室等一应俱全,沿着贯穿全村的公路放眼眺望,成片的果树基地就在不远处。

指着远山,村党委书记熊尚兵告诉记者,齐圣村是个高山生态扶贫搬迁集中安置新村,村民从大山上搬下来,住上了小洋楼,有了发家致富的产业,享受到了现代生活。一个三至四口人的家庭从高山搬迁下来,盖一栋十几万元的楼房,可以享受政府补助3万元左右。

新村的建设过程中也有改革红利的支撑。村民搬迁时腾退出来的宅基地进行复垦形成耕地,腾出的建设用地指标除去集中建新房利用外,节余出来的指标形成“地票”,其收益成为新村建设的重要来源。

像这样的贫困村搬迁改造,似乎与重庆的改革大局并无太大关联,但事实上与改革最重要的精神一以贯之:“以农民为本。”因为为群众着想,重庆才能办好生态扶贫搬迁这项事关万千农民的民生工程;也因为充分尊重农民意愿,重庆的改革才拥有最坚实的基础。

困难与建议

改革是一个不断发现问题、解决问题的过程。重庆在深化农村改革实践中,也同其他地方一样面临一些难啃的“硬骨头”。对此,重庆的干部群众也道出了自己的心声。

在农村集体产权制度改革方面,目前还缺少完备的法规制度和顶层设计。随着城镇化脚步的加快,如何解决农村社区人口变化产生的集体收益矛盾,保障村民长期享受集体经济发展带来的财产性收入,成为无法回避的问题。重庆多个村庄进行了集体产权制度改革,将集体经营性资产按人口和劳动贡献等要素折股量化到村民个人头上,实行按股分红。但是由于缺少法律法规的明文规定,农村集体成员资格认定没有统一的法定标准,在实践中千差万别,存在“一村一策”的情况,影响农民的切身经济利益。

在赋予农民更多财产权利方面,如何让农民切实分享土地增值收益仍然是重点和难点。重庆开展的“地票”交易,让农民获得了更多的财产收益,但“地票”交易本质上只是用地指标的交易,要想真正在土地实物的交易上实现十八届三中全会提出的城乡土地“同权同价”,特别是在农村集体土地转为城市建设用地的过程中让农民充分享受土地增值收益,还有很长的路要走。当前,需要制定和完善农村集体经营性建设用地流转交易管理办法,明确交易方式和土地流转后的用途,健全交易规则和操作流程,规范交易信息披露,建立监督制约和责任追究机制,同时要完善集体经营性建设用地使用权收益分配机制,有效保障农民的合法权益。

在金融支农方面,涉农贷款总量依然偏少,支持力度不足。重庆市开展的农村“三权”抵押融资,在一定程度上解决了农村金融“贫血”的问题,但在实践过程中也遇到一些困难。一方面,农村“三权”融资缺乏法律支撑。十八届三中全会已经明确提出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营抵押、担保权能”,这为相关改革指明了方向,但目前相关的法律法规还不完善,农村“三权”抵押融资与现行的《土地管理法》、《物权法》、《担保法》都有相悖之处。另一方面,单个农户的承包地小而分散,基础条件各不相同,又缺少相关的评估机构,因此在具体的抵押融资操作方面存在不少难题,加上农业生产经营本身存在的多重风险,也导致金融机构积极性不高、主动性不强。

在新型农业经营主体培育方面,人才和资金是最主要的制约瓶颈。因为缺乏可抵押资产,新型经营主体常常为贷不到所需的流动资金而犯难;同时,随着农村青壮年劳动力大量转移就业,务农劳动力文化水平普遍不高,难以适应现代农业发展。因此,一方面要着力破解融资瓶颈,鼓励和引导金融机构加大支农力度,在风险可控的前提下加强金融产品创新,加大财政扶持力度,完善农业保险制度;另一方面,要健全农业人才培养和引进机制,特别是要开展多种形式的职业培训,逐步建立起职业培训与农民分工分业相衔接的机制。